Legalitas Bawaslu Kabupaten/Kota dalam Pengawasan Pilkada 2020: sebuah Kajian Historis – Sistematis

736

Oleh : Hamiruddin Udu

Diskursus yang menyoal legalitas Bawaslu kabupaten/kota dalam mengawasi pelaksanaan tahapan Pilkada 2020 tidak terlepas dari dua hal, yakni (1) putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 97/PUU-XI/2013 yang membagi Pemilu dan Pemilihan Kepala Daerah (Gubernur, Bupati dan Walikota). Rezim Pemilu didasarkan pada pasal 22E ayat (2) UUD 1945 sedangkan rezim pemilihan kepala daerah didasarkan pada pasal 18 ayat (4) UUD 1945. Dengan demikian, rezim Pemilu dan rezim Pilkada adalah dua hal yang berbeda; dan (2) nomenklatur dan sifat kelembagaan pengawas Pemilu yang berbeda antara nomenklatur dan sifat kelembagaan pengawas Pemilu di UU Nomor 10 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua UU Nomor 1 Tahun 2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota dan UU Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilu. Nomenklatur kelembagaan pengawas Pemilu pada UU Pilkada adalah Panwas kabupaten/kota dengan sifat ad-hoch sedangkan nomenklatur kelembagaan pengawas pemilu ditingkat kabupaten/kota pada UU Pemilu adalah badan dengan sifat permanen. Berkait dengan diskursus tersebut, tulisan ini hendak memberikan penjelasan dengan menggunakan kajian historis-sistematis dengan tujuan mendapatkan kejelasan mengenai legalitas Bawaslu kabupaten/kota dalam mengawasi tahapan Pilkada 2020.

Advertisements
- Advertisement -

Kajian historis-sistematis dalam tulisan ini berangkat dari pemahaman bahwa memahami undang-undang tidak terlepas dari penafsiran-penafsiran sebagaimana telah dilakukan oleh para ahli hukum dalam mendekati dan memahami maksud dan kehendak pembuat UU. Penafsiran historis adalah salah satu cara menafsirkan UU dengan melihat sejarah dibuatnya suatu UU. Penafsiran historis terdiri dari dua macam, yaitu (a) sejarah hukumnya dan (b) sejarah undang-undangnya. Pertama, penafsiran historis berdasarkan sejarah hukumnya, yang diselidiki adalah maksud pembuat undang-undang berdasarkan sejarah terjadinya hukum tersebut. Kedua, penafsiran historis berdasarkan sejarah undang-undang, yang diselidiki adalah maksud pembuat undang-undang pada waktu membuat undang-undang itu, misalnya “didenda 25 f, sekarang ditafsirkan dengan uang RI sebab harga barang lebih mendekati pada waktu KUHP itu dibuat. Sedangkan, penafsiran sistematis adalah suatu penafsiran yang menghubungkan pasal yang satu dengan pasal-pasal lainnya dalam suatu perundang-undangan yang bersangkutan atau pada perundang-undangan hukum lainnya, atau membaca penjelasan suatu perundang-undangan sehingga dapat dimengerti apa maksud pembuat undang-undang. Misalnya, dalam undang-undang perkawinan yang mengandung asas monogamy sebagaimana diatur dalam pasal 27 KUH Perdata menjadi dasar bagi pasal 34, 60, 64, 68 KUH Perdata dan pasal 279 KUH Pidana. Artinya, tindakan melakukan penafsiran hukum adalah sebuah langkah ilmiah yang dapat dibenarkan secara konstitusi, teoretis dan praktik. 

Bahwa pembagian rezim Pemilu dan rezim Pilkada yang dibedakan melalui Putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013 telah berkesesuaian dengan adanya pembedaan pengaturan penyelenggaraan Pilkada dan penyelenggaraan Pemilu. Pengaturan mengenai Pilkada dimuat dalam UU Nomor 10 Tahun 2016 sebagai perubahan kedua UU Nomor 1 Tahun 2015 dan pengaturan mengenai Pemilu dimuat dalam UU Nomor 7 Tahun 2017. Apabila dibaca secara tuntas, pada halaman 57 Putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013 disebutkan putusan mengenai pembagian rezim Pemilu dan Pilkada diwarnai dengan adanya dissenting opinion dari tiga orang hakim MK, yakni Arif Hidayat, Anwar Usman, Ahmad Fadlil Sumadi yang menyatakan bahwa Pilkada yang dipilih langsung oleh rakyat merupakan bagian dari rezin Pemilu. Adanya dissenting opinion diantara para hakim menunjukan bahwa diantara para hakim tidak satu pendapat melihat rezim Pemilu dan rezim Pilkada sebagai dua hal yang berbeda. 

Terlepas dari adanya dissenting opinion diantara para hakim MK, penulis melanjutkan analisis dengan mengajukan pertanyaan, apakah dengan berbedanya rezim Pemilu dan Pilkada berimplikasi logis terhadap legalitas penyelenggara Pilkada? Jawabnya terlihat pada halaman 54 Putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013 dimana di sana dinyatakan bahwa penyelenggara Pemilu adalah suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Selanjutnya, pada halaman 78 Putusan MK a quo, hakim Mahkamah Konstitusi Ahmad Fadlil Sumadi menyatakan bahwa “penyelenggara Pemilu adalah KPU yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri.  Dalam perspektif struktur, KPU adalah penyelenggara Pemilu yang diamanatkan dalam pasal 22E ayat (5) UUD 1945. Penyelenggara pemilihan kepala daerah adalah KPUD yang secara hirarkis kelembagaan merupakan bawahan KPU. Dengan perkataan lain, penyelenggara pemilihan kepala daerah adalah KPU di tingkat daerah yang juga merupakan bagian dari lembaga yang secara hirarkis bersifat nasional, tetap, dan mandiri”. Pendapat Hakim Mahkamah Konstitusi tersebut bermakna bahwa penyelenggara Pilkada merupakan penyelenggara Pemilu. Hal yang sama secara historis – sistematis, penyelenggara Pemilu (KPU dan Bawaslu) adalah merupakan penyelenggara Pilkada. Hal ini sebagaimana disebutkan dalam UU Pilkada Nomor 8 Tahun 2015 pasal 22D bahwa “Bawaslu memegang tanggung jawab akhir atas pengawasan penyelenggaran pemilihan oleh Bawaslu Provinsi, Panwas kabupaten/Kota, Panwascam, PP, dan pengawas TPS”. 

Bukti lain yang tidak mempermasalahkan legalitas Panwas kabupaten/kota dan Bawaslu kabupaten/kota untuk mengawasi tahapan Pemilu dan Pilkada terlihat dari semua Putusan Mahkamah Konstitusi berkait PHPU di Pemilu 2019 yang tidak menyoal legalitas Panwas kabupaten/kota, yang mana hampir setengah tahapan Pemilu 2019 diawasi oleh Panwas kabupaten/kota yang dibentuk untuk melaksanakan pengawasan Pilkada 2018. Selanjutnya, penyamaan Panwas kabupaten/kota dengan Bawaslu kabupaten/kota dalam UU Nomor 7 Tahun 2017 terlihat pula pada saat seleksi Bawaslu kabupaten/kota dimana Panwas kabupaten/kota yang dibentuk berdasarkan UU Nomor 15 Tahun 2011 dibukakan seleksi melalui jalur existing untuk menjadi bawaslu kabupaten/kota. Hasil seleksi tersebut kemudian dilantik pada bulan Agustus 2018, sementara tahapan Pemilu telah berjalan sejak tahun 2017. Artinya perbedaan nomenklatur Panwas kabupaten/kota dan Bawaslu kabupaten/kota dipahami oleh Mahkamah Konstitusi dan para ahli yang hadir di sidang Mahkamah Konstitusi sebagai satu-satunya lembaga yang sah dan diberi amanat oleh UU untuk melaksanakan pengawasan, baik pemilu maupun pemilihan yang dilaksanakan secara langsung, bebas, jujur, dan adil. 

Diskursus kedua yang menyoal perbedaan nomenklatur dan sifat kelembagaan pengawas Pemilu di UU Pilkada dan UU Pemilu, seharusnya tidak perlu ada. Karena penyebutan Bawaslu kabupaten/kota dalam UU Pemilu tidak dapat dipisahakn dari  historisnya yang sebelumnya lembaga yang melaksanakan pengawasan Pemilu dan Pilkada di tingkat kabupaten/kota adalah Panwas kabupaten/kota. Dasar pembentukan pengawas Pemilu di tingkat kabupaten/kota tersebut adalah UU Nomor 15 Tahun 2011 yang telah dicabut dengan hadirnya UU Nomor 7 Tahun 2017. Secara historis berdasarkan sejarahnya, khususnya berkait kelembagaan penyelenggara Pemilu,  kehadiran UU Nomor 7 Tahun 2017 adalah UU pengganti UU Nomor 15 Tahun 2011. Hal ini sebagaimana disebutkan pada halaman 1 bagian menimbang huruf d disebutkan bahwa UU Nomor 7 Tahun 2017 adalah penyatuan dari beberapa UU Pemilu termasuk di dalamnya UU Nomor 15 Tahun 2011 yang menjadi dasar hukum legalitas penyelenggara Pemilu dalam UU Nomor 10 Tahun 2016 tentang Pilkada. 

Selanjutnya, penyebutan Bawaslu kabupaten/kota pada Pasal 653 UU Nomor 7 Tahun 2017 merupakan bagian yang tak terpisahkan sekaligus bukti yang menunjukan bahwa secara historis Bawaslu kabupaten/kota yang ada di dalam UU Pemilu adalah metamorfosis dari Panwas kabupaten/kota yang disebutkan dalam UU Pilkada setelah mendapatkan penguatan baik dari aspek kelembagaan maupun fungsi dan kewenangan serta sifatnya yang menjadi permanen. Hal tersebut sebagaimana disebutkan pada halaman 2 penjelasan UU Nomor 7 Tahun 2017. Hal lain yang menunjukan bahwa Bawaslu kabupaten/kota adalah metamorfosis dari Panwas kabupaten/kota dapat dilihat pada tugas dan fungsi Panwas kabupaten/kota dalam UU Pilkada dan tugas dan fungsi Bawaslu kabupaten/kota dalam UU Pemilu yang secara sistematis memiliki substansi adalah sama, yakni lembaga yang melakukan pengawasan, penanganan pelanggaran, dan penyelesaian sengketa proses yang terjadi pada seluruh tahapan Pemilu atau Pilkada. Hal tersebut menunjukan bahwa maksud dan kehendak pembuat undang-undang berkait nomenklatur lembaga pengawas pemilu di tingkat kabupaten/kota, yang dalam UU Pilkada disebut Panwas kabupaten/kota dan dalam UU Pemilu dikenal dengan sebutan Bawaslu kabupaten/kota adalah satu lembaga yang sama, yang memiliki tugas dan fungsi yang sama. Ia adalah sebuah lembaga independen yang bertugas mengawasi Pemilihan dan/atau Pemilu. Pembedaan penyebutan tersebut disebabkan karena posisi Panwas kabupaten/kota dengan sifat ad-hoch dijadikan sifat kelembagaannya permanen sehingga penyebutannya menjadi badan sebagaimana diatur dalam UU Nomor 7 Tahun 2017. 

Di samping itu, hadirnya Permendagri Nomor 54 Tahun 2019 pada pokoknya menyatakan bahwa Bawaslu kabupaten/kota berwenang untuk menandatangani NPHD dengan Pemda berkait penganggaran biaya pengawasan Pilkada 2020 menjadi bukti tambahan yang menguatkan maksud dan kehendak pembuat UU, baik UU Pilkada maupun UU Pemilu yang menyamakan antara Panwas kabupaten/kota dalam UU Pilkada dan Bawaslu kabupaten/kota dalam UU Pemilu. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 54 Tahun 2019 haruslah dimaknai sebagai produk pemerintah yang tidak lain ia adalah lembaga negara yang ikut serta dalam pembuatan UU Pilkada dan UU Pemilu. Sehingga dengan pengaturan kewenangan Bawaslu kabupaten/kota untuk menandatangani NPHD dengan Pemda yang Pilkada dalam Permendagri Nomor 54 Tahun 2019 dapat maknai bahwa maksud dan kehendak pemerintah sebagai pembuat undang-undang, baik pada UU Pilkada dan UU Pemilu disamakan antara Panwas kabupaten/kota dan Bawaslu kabupaten/kota. Dengan demikian, terlihatlah bahwa Bawaslu kabupaten/kota memiliki legal standing untuk mengawasi dan menangani dugaan pelanggaran yang terjadi pada tahapan Pilkada. Ia memiliki legal standing untuk menggunakan dana hibah Pilkada 2020, termasuk memiliki legalitas untuk bertindak merekrut Panwaslu kecamatan dan PPL, dan/atau tindakan lainnya yang diatur dalam UU Pilkada. 

Pertanyaan selanjutnya, mengapa Bawaslu masih mengajukan Judicial Review ke MK berkait penormaan Panwas kabupaten/kota dan Bawaslu kabupaten/kota apabila telah dipahami bahwa Panwas kabupaten/kota dalam UU Pilkada adalah sama dengan Bawaslu kabupaten/kota dalam UU Pemilu? Jawabannya adalah agar lebih memberi kepastian hukum. Penyamaan kelembagaan pengawas Pemilu dalam UU Pilkada dan UU Pemilu tidak hanya didapatkan dari hasil penafsiran sebagaimana diuraikan di atas, tetapi penamaan kelembagaan tersebut muncul secara tersurat dalam UU. Kenapa demikian? Karena UU 15 Tahun 2011 sebagai dasar pembentukan Panwas kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam UU Pilkada telah dinyatakan tidak berlaku dan posisi kelembagaan pengawas Pemilu telah dikuatkan dalam UU Nomor 7 Tahun 2017. Dengan dinyatakannya bahwa UU Nomor 15 Tahun 2011 tidak berlaku lagi maka tidak mungkin lagi mau dibentuk Panwas kabupaten/kota sebagaimana disebutkan dalam UU Pilkada. Sama halnya tidak mungkin dibentuk lagi KPU kabupaten/kota yang dimaksud dalam UU Pilkada karena UU Nomor 15 Tahun 2011 yang menjadi dasar pembentukannya telah dinyatakan tidak berlaku oleh UU Nomor 7 Tahun 2017. Maka dengan penafsiran historis – sistematis, KPU kabupaten/kota dalam UU Pilkada haruslah dianggap sama dengan KPU kabupaten/kota yang dibentuk untuk melaksanakan Pemilu ditingkat kabupaten/kota sebagaimana disebutkan dalam UU Pemilu. 

Baca Juga :  Tewasnya Randi-Yusuf dan Pertanyaan yang Masih Tersisa

Penulis adalah Ketua Bawaslu Sultra

Facebook Comments
Like
Like Love Haha Wow Sad Angry
loading...